Обязательства по оказанию ОПР включают ресурсы правительств, вклады агентств стран-доноров в развивающиеся страны (двусторонняя ОПР), а также в международные институты. Согласно определению ОЭСР, ОПР включает гранты и займы, предоставляемые странам и регионам, входящим в список Комитета по содействию развитию ОЭСР в качестве получателей ОПР (развивающиеся страны), а также многосторонним организациям для оказания содействия этим странам. Гранты и займы должны быть: а) предоставлены государством; б) направлены на стимулирование экономического развития и благополучия; в) предоставлены на концессионной основе (если заем включает элемент гранта, составляющий не менее 25% займа). Кроме финансовых потоков ОПР включает также техническое сотрудничество. Гранты, займы и кредиты для военных целей не рассматриваются в качестве ОПР. Трансфертные выплаты частным лицам (пенсии, компенсации, а также страховые выплаты) также не считаются ОПР.
В соответствии с Монтерейским консенсусом, который был принят по итогам международной конференции ООН по проблемам финансирования развития 22 марта 2002 г., вклад стран-доноров в содействие развитию к 2015 г. должен достигнуть уровня 0,7% от ВНД в качестве ОПР для развивающихся стран, а к 2010 г. - 0,5%-уровня ВНД в качестве ОПР, включая специальную цель по предоставлению 0,15 – 0,2% от ВНД в качестве ОПР для наименее развитых стран.
Правовые и институциональные основания ОПР
Акты ОЭСР в сфере содействия развитию
Вклад в глобальное развитие является основной целью Организации экономического сотрудничества и развития(ОЭСР). В сфере содействия развитию ОЭСР выполняет следующие функции:
Страны-члены ОЭСР в целях содействия развитию приняли ряд актов, имеющих рекомендательный характер. Хотя нормы, содержащиеся в этих актах, относятся к нормам «мягкого права» и не являются обязательными, они имеют огромное политическое и моральное значение, соблюдаются и исполняются государствами-участниками таких актов либо на основании обычного следования положениям данных актов, либо посредством имплементации их в национальное законодательство.
Акты ОЭСР по содействию развитию были приняты Советом ОЭСР - высшим органом данной организации, а также Комитетом по содействию развитию (КСР) - специализированным комитетом ОЭСР, осуществляющим основную деятельность по данному направлению.
Рекомендация КСР об официальной помощи на цели развития наименее развитым странам без обязательств о целевом расходовании средств от 25 апреля 2001 № DCD/DAC(2001)12 (с изменениями от 15 марта 2006 г. и 25 июля 2008 г.) (далее - «Рекомендация об официальной помощи») (DAC Recommendation on Untying Official Development Assistance to the Least Developed Countries)
Законодательством ОЭСР предусмотрено, что в случае, если государство оказывает содействие развитию с элементом субсидирования не менее 25%, это рассматривается ОЭСР как ОПР.
При этом помощь может быть как целевой (страна-реципиент обязана покупать товары и услуги у страны-донора), так и нецелевой (страна-реципиент имеет право покупать товары и (или) услуги у любых третьих стран). Нецелевая помощь более эффективна для достижения целей развития, так как реципиент имеет право покупать товары или услуги на более выгодных для себя условиях, что соответствует принципу свободной торговли ВТО.
По данным ОЭСР за 1995-1999 лишь Япония, Швеция и Швейцария предоставляли нецелевую помощь в размере более 90 %, в то время как доля нецелевой помощи США и Испании была менее 25% от общего объема помощи каждой из этих стран на содействие развитию.
Рекомендация об официальной помощи призвана способствовать увеличению объемов нецелевой помощи наименее развитым странам и бедным странам с высоким уровнем долга, достижению баланса усилий стран-доноров в предоставлении нецелевой помощи, повышению уровня прозрачности предоставления помощи, предоставления ежегодных отчетов, а также предварительных уведомлений о нецелевой помощи на сумму, превышающую 700000 СПЗСпециальные права заимствования.
Декларация ОЭСР об однообразии политики в области развития от 4 июня 2008 года № C/MIN(2008) (OECD Ministerial Declaration on Policy Coherence for Development)
В Декларации подтверждается необходимость координации между различными национальными международными проектами и институтами с использованием механизмов ОЭСР/КСР.
Декларация ОЭСР о включении Адаптации к Изменению Климата в Кооперацию Развития от 4 апреля 2006 года № C(2006)94 (OECD Declaration on Integrating Climate Change Adaptation into Development Co-operation)
Согласно Декларации, действия, направленные на борьбу с изменением климата должны быть скоординированы с социальным и экономическим развитием страны-партнера. Проблемы изменения климата должны учитываться при выработке стратегий содействия развитию.
Парижская Декларация по повышению эффективности внешней помощи от 3 февраля 2005 года № DCD/DAC/EFF(2005)1 (Paris Declaration on Aid Effectiveness)
Юридическая природа Декларации вызывает дискуссии, поскольку факт принятия ее большим количеством стран, а также широкое признание ее положений позволяют сделать вывод о том, что как минимум некоторые положения Декларации приобрели силу международного обычая. На официальном сайте ОЭСР Декларация представлена и имеет статус международного договора.
В соответствии с Декларацией система внешней помощи каждого отдельно взятого донора должна быть основана на согласованной рационализированной основе, направленной на достижение устойчивых результатов. Мониторинг реализации проектов должен проводиться на основе индикаторов по ключевым задачам: обеспечение национальной причастности, согласование действий доноров, управление ресурсами и взаимная подотчетность. Доноры и реципиенты помощи обязуются совместно применять общие подходы при проведении «стратегических оценок окружающей среды» на секторальном и национальном уровнях. Страны-партнеры должны иметь действующую стратегию развития, потоки внешней помощи должны быть отражены в национальных бюджетах, помощь должна опираться на действующую стратегию развития страны-партнера.
Рекомендация Совета ОЭСР по экологической оценке проектов и программ по содействию развитию от 20 июня 1985 г. № C(85)104 (Recommendation of the Council on Environmental Assessment of Development Assistance Projects and Programmes)
Согласно Рекомендации страны-доноры должны осуществлять экологическую оценку проектов, реализуемых в странах-партнерах и в процессе ее проведения добиваться активного участия в ней представителей местных органов власти.
Страны-доноры должны разрабатывать эффективные процедуры экологической оценки на основе положений Рекомендации.
Процедуры экологической оценки должны быть интегрированы на ранней стадии планирования проекта; учтены в ходе практической деятельности и подвергнуты последующему мониторингу и постаудитной оценке.
Рекомендация Совета, касающаяся экологического контрольного списка для возможного использования высокопоставленными ответственными лицами в двусторонних и многосторонних институтах по содействию развитию от 22 февраля 1989 г. № C(89)2 (Recommendation of the Council concerning an Environmental Checklist for Possible Use by High-Level Decision-Makers in Bilateral and Multilateral Development Assistance Institutions)
Рекомендация имеет высокую практическую значимость, как инструмент исполнения Рекомендация Совета о мерах, способствующих экологической оценке проектов и программ по содействию развитию и содержит так называемый «Экологический контрольный список для возможного использования высокопоставленными ответственными лицами».
Рекомендация Совета о мерах, способствующих экологической оценке проектов и программ по содействию развитию от 23 октября 1986 г. № С(86)26 (Recommendation of the Council on Measures Required to Facilitate the Environmental Assessment of Development Assistance Projects and Programmes)
Рекомендация предлагает системный подход к установлению процесса экологической оценки для деятельности по содействию развитию, включающий такие полезные элементы данного процесса, как первоначальное отслеживание, предпроектная стадия, содержание оценки, объем задач оценки, смягчающие (корректирующие) меры или альтернативные варианты для лимитирования негативного воздействия на окружающую среду, продолжение проекта после принятия решения.
Планирование ресурсов ОПР
Наиболее развитые и институционально закрепленные принципы и механизмы планирования ресурсов ОПР имеют страны-члены КСР ОЭСР (DAC Members and Date of Membership). Реализация программ содействия развитию в рамках двустороннего сотрудничества и в рамках многосторонних институтов требует выбора разных принципов и механизмов.
Планирование ресурсов ОПР в рамках двусторонних соглашений и программ
Планирование объемов помощи, предоставляемой в рамках программ содействия развитию на двусторонней основеК двусторонней помощи относятся ресурсы, предоставляемые напрямую стране-получателю, а также национальным или международным негосударственным организациям, реализующим программы по содействию развитию, а также сотрудничество с развивающимися странами по вопросам реструктуризации долговых обязательств, а также обеспечению административных издержек., осуществляется на национальном уровне стран КСР в рамках процедуры согласования ежегодных бюджетов национальными парламентами. После того, как национальные парламенты принимают бюджет, ресурсы направляются в органы-распорядители бюджетных средств. Как правило, принимаемые программы не ограничиваются узкими рамками. Это позволяет наделять органы-распорядителей средств гибкими инструментами управления, которые дают возможность перераспределения ресурсов в силу возникновения непредвиденных событий и меняющихся обстоятельств. При составлении бюджетов парламенты многих стран заранее определяют объемы помощи для осуществления конкретных программ в заранее определенных регионах и странах.
Важный вклад в программы по содействию развитию вносят региональные и местные власти стран КСР ОЭСР. Власти данного уровня действуют в рамках существующего национального законодательства. Участие властей регионального и местного уровня стран в программах содействия развитию позволяет повысить общий уровень помощи, предоставляемой страной развивающимся странам, привлечь граждан к участию в программах содействия развитию, а также представлять информацию о достигнутых результатах в сфере содействия развитию широкой общественности.
Одним из центральных вопросов управления фондами программ содействия развитию является проблема планирования долгосрочных программ сотрудничества с развивающимися странами, а также корректировки объемов расходов. Планирование потоков расходов ОПР является важным этапом в рамках действий стран КСР ОЭСР по достижению целей, обозначенных в Декларации Тысячелетия ООН (United Nations Millennium Declaration). В настоящее время многие страны КСР используют 3-4 летний период при планировании расходов для реализации программ содействия развитию. Планирование ресурсов для ОПР в странах-членах КСР, как правило, связано с достижением цели выделения установленной доли от ВНД. Таким образом, решение о выделении ОПР принимается в соответствии с прогнозными расчетами объемов ОПР.
На территории стран-получателей страны-доноры осуществляют финансирование преимущественно через представительства национальных агентств развития, посольства. Многие страны-доноры проводят соответствующие консультации с правительствами стран-получателей при планировании стратегий содействия развитию в данных странах.
Страны-доноры используют широкий спектр инструментов предоставления помощи развивающимся странам. Выбор инструмента зависит от таких параметров, как: а) объем программ, реализуемых в сотрудничестве со страной-получателем; б) характер взаимодействия с основными участниками программ содействия развитию; в) возможности и инструменты, которыми располагают развивающиеся страны для осуществления программ содействия развитию.
Большая доля ресурсов, предоставляемых странами-членами КСР в рамках двусторонней помощи, направляется через НКО, программы гуманитарной помощи, борьбы со СПИДом, предоставление помощи развивающимся странам в преодолении негативных последствий изменения климата.
КСР ОЭСР была предложена новая классификация способов и инструментов финансирования программ по содействию развитию, которая вступит в силу с 2011 г. Данная классификация систематизирует инструменты как двусторонних, так и многосторонних видов помощи, а также упрощает систему отчетности, сопоставления практик стран КСР. Классификации подлежат: механизмы поддержки центрального бюджета и бюджетов секторных программ; чистые вклады, а также инструменты финансирования совместных программ; виды и способы реализации различных программ содействия развитию; эксперты, а также технический персонал; виды стипендиальных программ, а также затраты на обучение студентов в странах-донорах; способы списания долговых обязательств; виды административных издержек; другие расходы стран-доноров.
Планирование ресурсов ОПР в рамках многосторонних институтов
Порядка одной трети общего объема ОПР, предоставляемых странами-членами КСР ОЭСР, поступает на финансирование программ многосторонних институтовПод предоставлением многосторонней помощи понимается финансирование проектов из регулярных бюджетов многосторонних организаций, таких как Всемирный банк, региональные банки развития, институты ООН. Необходимо отметить, что проекты, реализуемые многосторонними институтами и неправительственными организациями от имени стран-членов КСР ОЭСР, относятся к двусторонней помощи, поскольку финансирование данных проектов осуществляется странами-донорами.. Получателями большей доли средств, выделяемых странами-членами КСР, являются институты Европейского Союза, такие как Европейский Фонд развития, Европейская Комиссия, многосторонние банки развития, такие как Международная ассоциация развития Группы Всемирного банка, Африканский банк развития, Азиатский банк развития, Европейский банк реконструкции и развития, а также Межамериканский банк развития, институты ООН, в том числе Программа развития ООН, Всемирная продовольственная программа, Международный чрезвычайный фонд помощи детям, а также Управление верховного комиссара ООН по делам беженцев.
Чаще всего многосторонние институты осуществляют финансирование многолетних программ. Так, средний период осуществления программ содействия развитию Европейской Комиссии составляет 6-7 лет, в то время как программы Программы развития ООН рассчитаны на четырехлетний срок.
Главной проблемой, возникающей при решении вопроса финансирования программ по содействию развитию через многосторонние организации в странах-членах КСР, является недостаток согласованности в действиях ведомств, ответственных за предоставление многосторонней помощи. Часто основные разногласия возникают между министерствами финансов и министерствами иностранных дел, либо со специально созданными агентствами по содействию развитию. Так министерство иностранных дел несет ответственность за согласование и выработку национальной политики по отношению к многосторонним институтам, в то время как министерство финансов решает вопросы финансирования. Для преодоления противоречий приоритетов двух ведомств многие страны КСР вводят практику создания межведомственных комитетов для решения вопросов содействия развитию. Так, одним из первых эту практику ввело правительство Ирландии в 2006 г.
Немало вопросов в согласовании политики содействия развитию возникает при сотрудничестве с институтами ООН. Так, сотрудничество с ВОЗ стран-членов КСР преимущественно координируется национальным министерством здравоохранения, однако, многие технические вопросы, а также вопросы, требующие политического решения, входят в сферу ответственности специалистов соответствующих департаментов национального министерства иностранных дел.
Особый интерес представляет принятия решения о проведении программ содействия развитию в Европейском Сообществе. Определение объемов финансирования тех или иных программ зависит от различных приоритетов и часто противоречивых целей государств-членов, Европейского Парламента и Европейской Комиссии. Тем не менее, после согласования и утверждения приоритетных программ содействия развитию Комиссия, представленная Генеральным директоратом по международным отношениям, Генеральным директоратом по содействию развитию несет ответственность за реализацию программ содействия развитию. Финансирование программ по содействию развитию осуществляется из средств бюджета ЕС, а также через Европейский фонд развития, из которого финансируются многолетние программы содействия развитию в странах Африки, Южной Африке, странах Тихоокеанского и Карибского региона.
В настоящее время большая часть страны КСР разработали стратегии сотрудничества с многосторонними институтами для реализации программ содействия развитию, определив собственные приоритеты и цели. Данные стратегии определяют общие направления политики, уровни финансирования программ, а также общие подходы к управлению совместными проектами с международными институтами. В большинстве случаев цели и приоритеты многостороннего сотрудничества стран КСР по содействию развитию лежат в русле программ двустороннего сотрудничества, либо дополняют их, уточняя цели и задачи сотрудничества в рамках реализации национальной политики содействия развитию.
Мониторинг ОПР
Оценка эффективности ОПР
Оценка эффективности предоставляемой ОПР, показывающая достигнутые результаты в содействии международному развитию, является значимым фактором при дальнейшем финансировании программ содействия развитию. Парижская декларация (Paris Declaration), а также Акрский план действия (Accra Agenda for Action) являются ключевыми инструментами регулирования оценки эффективности ОПР. Оценку результатов финансирования программ содействия международному развитию осуществляет Рабочая группа ОЭСР по оценке эффективности помощи (Working Party on Aid Effectiveness). Рабочая группа по оценке эффективности предоставления помощи является международным партнерством, созданным на базе КСР ОЭСР, в которое входят лица, ответственные за принятие решения, а также эксперты по вопросам содействия развитию из развивающихся стран и стран-доноров. Рабочей группой за историю ее существования было организовано три встречи высокого уровня по вопросам эффективности предоставляемой помощи, которые прошли в Роме (2003), в Париже (2005), в Аккре (2008). Целью этих встреч стало достижение консенсуса для максимизации объема помощи и достижения долгосрочных результатов в сфере содействия развитию. В частности, в Аккрском плане действий были отражены следующие обязательства: укрепление национальных систем содействия развитию, повышение подотчетности, расширение использование практики разделения труда , повышение предсказуемости потоков помощи в рамках содействия развитию, взаимодействие с новыми странами-донорами, укрепление сотрудничества юг-юг, повышение транспарентности, управление результатами.
КСР ОЭСР выделяет ряд факторов эффективности ОПР при осуществлении политики содействия развитию: повышение транспарентности и подотчетности в финансировании программ содействия развитию; сокращение числа дублирующих программ на страновом и секторном уровне; снижение фрагментированности ресурсов, предоставляемых в рамках программ содействия развитию путем согласования усилий между странами-донорами, распределения ресурсов по секторам и странам; снятие условий предоставления помощи путем повышения международной конкуренции; усиление государственного влияния в сфере содействия развитию на национальном уровне путем укрепления государственного контроля над финансовым управлением, а также проведения государственных закупок.
Ежегодные доклады ОЭСР
Секретариат КСР ОЭСР осуществляет анализ потоков помощи развивающимся странам, оценку вклада доноров, а также международной практики осуществления программ содействия развитию. В частности, секретариат осуществляет анализ и оценку секторных и региональных программ содействия развитию. Свои исследования секретариат КСР ОЭСР публикует в ежегодных докладах по соответствующим тематикам. Общие данные об объемах помощи и оценка программ содействия развитию представлены в докладах «Первичные данные по предоставляемой ОПР за 2008 г. – самый высокий уровень помощи, когда либо предоставляемый на цели развития» (30 марта, 2009 г.) (Preliminary Official Development Assistance (ODA) data for 2008 - Aid at its highest level ever), «Итоговые данные по предоставляемой ОПР за 2007 г. – достигает ли помощь развитию поставленные цели?» (ноябрь, 2008) (Final Official Development Assistance (ODA) data for 2007- Aid targets slipping out of reach?). Секретариат КСР ОЭСР готовит отдельные доклады по странам-донорам, странам-получателям помощи, а также по реализации региональных программ. Для подготовки докладов по секторам КСР ОЭСР использует классификацию направлений содействия развитию по секторам, в которую входит 26 секторов/ целевых категорий. В настоящее время КСР ОЭСР подготовлены доклады по следующим направлениям: помощь в развитии сельского хозяйства (Agriculture), помощь в торговле (Aid for trade), предоставление основных социальных услуг (Basic social services), помощь в адоптации к изменяющимя условиям окружающей среды (Environment aid at a glance), помощь в преодолении гендерного неравенства ( Gender Equality aid at a glance), укрепление систем здравоохранения (Health), помощь в лечении и профилактики СПИД/ВИЧ (HIV/AIDS), исполнение конвенций в Рио (Rio conventions), водоснабжение и санитария (Water supply and sanitation).
Статистические доклады по направлениям ОПР
Рабочая группа КСР по статистике предоставляет данные о государственных и частных потоках ресурсов стран-членов КСР, ресурсов многосторонних организаций и других доноров в рамках осуществления программ содействия развитию более 150 стран и регионов. Данные о предоставляемых ресурсах для реализации программ содействия развитию преимущественно обрабатываются в рамках собственных исследований объемов помощи, предоставляемой правительствами стран, частным сектором, и другими донорами, которые проводит рабочая группа КСР по статистике, а также в рамках базы данных ресурсов системы отчетности кредиторов, которая содержит детализированные данные о ходе осуществления различных проектов и программ. Данные базы используются для анализа секторного и географического распределения ОПР за определенный период времени, достижения поставленных политических целей, проведения мониторинга исполнения донорами своих международных рекомендаций в сфере содействия развитию. В число задач, которые решает Рабочая группа КСР по статистике, входит своевременное обновление и классификация данных по различным приоритетам программ содействия развитию, периодическое уточнение и выполнение требований к форме предоставления данных для обеспечения межстрановой сопоставимости.